住房公积金理论探索与实践

    党的“十六大”为我国开始实施社会主义现代化建设第三步战略目标，确定了十分鲜明的主题，即高举邓小平理论伟大旗帜、全面贯彻“三个代表”重要思想，继往开来，与时俱进，全面建设小康社会，加快推进社会主义现代化建设。南阳市住房公积金管理中心秉承这一思想，在工作中全面贯彻，始终把人民的利益放在首位，在公积金事业上进行了不断的探索和创新，取得了一定的成绩。

    随着住房制度改革的不断深入和住房公积金制度的全面推行，住房商品化、住房分配货币化的浪潮席卷中国各地。住房公积金制度作为一项造福黎民，恩泽后世的社会保障制度已越来越受到欢迎。住房公积金管理工作作为整个房改工作的核心和支撑，已越来越得到社会各界人士的关注。为了加深大家对住房公积金制度的了解，进一步理清公积金管理的思路，确保住房公积金制度持续、稳定、健康的发展，本文拟就住房公积金制度的起源与发展、推行住房公积金制度的可行性和必要性、当前住房公积金管理工作中存在的问题及解决这些问题的对策谈点看法，期与大家商榷。

一、住房公积金制度的起源与发展

    住房公积金制度是在住房资金运行模式由计划经济向市场经济转换的过程中提出的。市场经济是市场对资源配置起基础性作用的商品经济。它是通过供求、价格、竞争等市场机制实现的。从市场经济的观点看，当前住房资金不能实现良性循环的突出障碍，就是住房资金的有效需求和有效供给同时不足。一方面，住房是普通家庭价值最大的财产，买方缺乏一次性付款的经济承受力，需要靠个人的长期积蓄，才能实现有支付能力的住房需求。改革开放十多年来，随着居民收入增长，住房方面的支出在个人消费支出中的比重不断下降。个人消费支出本应用于住房消费的部分，由于低租金而造成的短期节余，转向购买其它耐用消费品和紧俏商品，而没能用于住房方面的长期的定向储蓄，以致造成住房的有效需求不足。另一方面，作为住房投资主体的国家和企业，收取的低租金连住房的维修管理都不敷支用，更谈不上回收高昂的住房投资成本。由于住房资金严重短缺情况的存在，造成了住房资金的有效供给不足。

    1980年，邓小平同志关于住宅问题的谈话揭开了我国住房制度改革的序幕。虽然在过去相当长的时期内，伴随着社会主义计划经济体制，形成了由国家和单位统一建设、统一分配、统一管理的低租金、无偿分配的实物福利性的住房体制，但是在实践的过程中也存在很多弊端。如住房渠道单一，消费结构不合理，住房分配不公等问题。

    党的十一届三中全会以后，随着土地改革、城市政治体制和经济体制改革的不断深入，住房制度改革已成了大势所趋，到了非改不可的地步，特别是社会主义市场经济体制的建立，要求必须建立与之相适应的住房新体制。于是随着房改的进行， 1991年5月，经国务院批准，上海市率先推行了公积金制度。由于住房公积金在住房资金的筹集方面发挥的现实和潜在的作用，使得这一制度在全国各地迅速推广。我市的住房制度改革方案实施于1995年7月1日，1996年6月开始全面推行住房公积金制度。1996年8月国务院办公厅转发了国务院房改领导小组《关于加强住房公积金管理的意见》，进一步明确了住房公积金是职工个人住房基金，不属于财政预算资金，按“房委会决策、中心运作、银行专户、财政监督”的原则进行管理，规范了住房公积金的管理体制，进一步推动了公积金制度的发展。可以预料，随着管理政策的完善和住房制度改革的深化，住房公积金制度将成为中国最重要的住房金融形式。

二、我国推行住房公积金的必要性和可行性研究

    由于我国经济基础比较薄弱，在当前房价较高和职工收入普遍不高的情况下，尽管职工对住房需求很大，迫切要求解决住房困难，但是，由于支付能力太弱，往往只能望房兴叹。面对这种严峻的局面，必须努力开拓，寻求新的办法来提高职工个人对购买住房的支付能力，而公积金的推行正是解决了这个矛盾。住房公积金是一种义务性的长期储金，由两部分组成，即职工个人缴存部分和单位为个人缴存部分。职工个人缴存的公积金是个人长期储蓄的住房基金；单位缴存的公积金是单位对职工由住房实物分配向货币分配的一种转化。两者都归职工个人所有，只能用于购房、建房、住房翻建和大修，这就形成了职工住房资金的定向储蓄。一方面，建立公积金制度，通过个人努力，国家和单位支持，以及长期储蓄，可以极大地提高职工对住房需求的支付能力；另一方面，运用公积金来发放住房抵押贷款，政策性的低利率能有效减轻中低收入职工买房的负担。住房公积金制度的推行，不仅能大大扩充住房资金的来源渠道，提高有效供给的能力，同时还能把购房者集中一次付清的经济负担分解为长期的较轻的经济负担，提高有效需求的能力。显而易见，推行公积金制度可以促进实现住房商品化，成为实现住房商品化的一种有效途径。住房制度改革的核心，是建立适应社会主义市场经济机制的住房资金分配运行机制。住房公积金制度充分体现了这一要求，它为房改的顺利推行开辟了广阔的道路，为实现住房商品化和解决职工住房问题奠定了坚实基础。

    长期以来，由于在住房问题上实行无偿分配、低租金使用的住房制度，广大职工都认为住房是一种社会福利，根本没有住房是商品的意识，也没有自住其力的观念。在这里，除了组织学习，广泛宣传，提高大家认识以外，公积金的推行也发挥了积极作用。因为公积金是义务性的长期储蓄资金，每年每月都以支出的形式提醒职工，住房是商品，要解决自己的住房问题，必须长期储蓄，积累资金。这种日积月累的潜移默化，对树立住房商品意识和自住其力的观念具有重要意义。同时，公积金向职工发放建房、购房的抵押贷款，也告诉职工，可以举债买房，先向银行申请住房抵押贷款，然后连同自有资金去买房，解决自己的住房问题，再按年按月偿还贷款的本金和利息。这些宣传和金融的观念的灌输，使大家懂得运用信贷资金来解决住房问题。公积金的推行无疑对广大职工树立住房的商品意识和金融观念起了促进作用，具有重要意义。

    近几年来，房地产业蓬勃发展，房地产市场十分活跃。房地产业是资金密集，而又长期使用的行业，它少不了金融业的介入和支持，同样，对金融业来说，介入房地产业，开展对房地产开发商的建房贷款，对居民购房的抵押贷款，也是发展金融业不可忽视的重要领域。而住房公积金的推行成为促进房地产业和金融业结合的一条纽带，使两者相得益彰，大大活跃了房地产市场。目前，许多房地产开发商在推销他们的楼盘时，都宣传利用公积金的住房抵押贷款来购房，其效果较好，住房抵押贷款的户数和金额显著扩大。事实说明，公积金的推行对房地产业和金融业的发展有利，在住房领域，它更是对房地产业和金融业的发展有利，在促进结合上起着举足轻重的作用。因此，依据我国国情，要解决职工的住房问题，解决为职工建房的资金问题，必须依靠职工个人的积极参与，通过建立住房公积金制度，逐步提高职工自住其力的能力。

三、当前住房公积金管理工作的现状及存在的问题

    我国自1994年推行公积金制度以来，取得了很大成绩，各地按照“房委会决策，中心运作，银行专户，财政监督”的基本原则和要求，采取一系列措施，适时调整资金使用方向，加大个人住房贷款力度，进一步推动了公积金制度的发展。使公积金的归集额也在逐年稳步增长。

    我市是从1996年6月起在全市建立住房公积金制度，经过8年的不断发展，成效显著，到2004年6月底，我市共归集住房公积金总额5.05亿元，归集余额4.3亿元，累计发放个人住房公积金贷款10456万元，贷款余额7155万元，共支持3124户职工购买住房306120平方米。从而有效地提高了职工特别是中低收入职工的购房支付能力，扩大了个人住房消费需求，促进了住房建设，改善了居民的居住条件。对拉动经济增长发挥了积极作用。这也是我们贯彻“三个代表”重要思想的体现。但是，目前随着资金规模的扩大和我国经济体制市场化进程的加深，由此也引发了住房公积金管理工作的诸多问题，如，产业工人收入多元化在住房公积金制度中引起的收入分配差异；引发下岗、失业再就业与“在岗、在编”职工之间的利益矛盾；哪些单位必须建立住房公积金制度，哪些单位不能建立职工住房公积金制度，没有一个明确的规定，基层工作人员难以操作；住房公积金存、贷基本原则与其实际需求引发的矛盾；住房公积金资金的投资使用效益不明显等等，这些问题还有待我们在以后的工作中不断探索、不断创新、与时俱进改进管理工作。

四、怎样进一步加强住房公积金管理工作

    2002年以来，我国加大了建立职工住房公积金制度的力度：一是国务院对《住房公积金管理条例》进行修改后，于3月24日以国务院第350号令公布实施；二是围绕着住房公积金管理机构的设置和调整问题、领导和运营决策权等问题，国家建设部、财政部等十部门先后下发了建房改[2002]149号、建房改[2002]150号等文件，做出了一些具体的规定。按照上级主管部门要求，我市不断加强住房公积金使用管理及监督工作，进一步明确了有关住房公积金工作的指导思想、目标、任务，并按照要求迅速部署落实加强住房公积金管理的各项要求，目前已在完善住房公积金决策体系，调整规范管理机构，建立健全住房公积金决策体系等项工作取得了一定进展。在调整过程中，经过我们不断探索和实践，针对当前公积金管理现状和制约公积金发展的瓶颈等问题就下一步如何加强公积金管理工作提出如下对策：

（一）妥善解决产业工人之间建立住房公积金制度后收入分配差异问题。

    随着中国经济体制改革力度的加大，中国产业工人之间收入的差别是不可逆转的，这是市场经济体制的必然产物。但是就建立住房公积金制度后引发的产业工人之间收入的差异问题，是由“建立住房公积金制度”——这一政策引发的，这就必须从政策上加以疏通、引导，阻止这个矛盾向恶化方面发展。为了阻止这一矛盾的延伸，必须作好以下工作,确定缴交率。对当前产业工人的就业状况、收入水平进行一次普查，确定住房公积金的缴交率，使产业工人全部建立住房公积金制度。例如某市现有产业工人112，000名，职工年均工资收入10，000元以上的有27，000人，这27，000人住房公积金的缴交率可以界定在15%左右，以此类推，最低收入在3000元以下的职工其住房公积金的缴交率可以界定在5%以下，这样做的目的是在参与。对于单位资助部分，地方财政应该在税收政策等方面给予优惠，提高单位资助职工部分的经济承受能力。这种通过优惠政策的折扣，把建立职工住房公积金制度后，产业工人收入之间的差异，在住房上给予了暗补，从而使经济效益欠佳企业单位的职工通过这种补贴加上单位资助的住房公积金，达到或接近经济效益较好企业中单位资助职工住房公积金的实存额。

（二）妥善解决建立住房公积金制度后，下岗、失业重新找到工作后的职工与“在编、在职职工”产生的新矛盾。

    妥善解决建立职工住房公积金制度后，下岗、失业与“在岗、在编”职工引发的新矛盾应该采取的措施包括两个方面：一是因为住房公积金的缴存基数是根据职工的工资核定的，单位资助部分可以全额打入经营成本并且在税前列支，所以说单位资助职工的住房公积金就是在原来工资的基础上又增加的有“特殊用途的工资”。对于工资的含义人人都清楚，即职工通过劳动，单位以货币形式支付给劳动者的报酬，所以单位必须给予这部分人以住房公积金资助。二是因为住房公积金的缴交、储存、使用，国家给予了许多的优惠政策，所以说应该鼓励、支持所有的工作人员建立住房公积金制度。只有这样从根本上消除建立职工住房公积金制度后，引发的下岗、失业后重新找到工作的职工与“在编、在职职工”产生的新矛盾。

（三）用量化的指标合理界定建立住房公积金制度单位标准。

    行政事业单位很容易界定，每年从当地编制办公室的单位编制名册上就能查到，问题的核心是企业的界定。因为市场经济体制确立以来，无论是按所有制形式还是从生产经营规模上划分都出现了多元化，针对这种多元化的特点，必须制定出建立住房公积金制度的量化指标。根据我国各地的实际，应该从以下几个方面着手：一是单位的固定资产必须50万元以上；二是年生产能力在100万元以上；三是连续经营时间必须在2年以上；四是从社会招聘人员不得少于10名，并且具有城镇户口的职工不得少于6名；五是银行负债率低于30%，这些量化的指标在当地工商行政管理部门都有登记注册，住房公积金管理部门对号入座就行了。

（四）完善基础资料，创新归集手段，进一步推动公积金的持续增长。

    创新是一个民族进步的灵魂。实践没有止境，创新也是没有止境的。全面贯彻“三个代表”重要思想，关键在于坚持与时俱进，以实践来检验一切，自觉地把思想认识从那些不合时宜的观念、做法和体制的束缚中解放出来，用发展着的马克思主义指导新的实践，并且在发展着的实践中，总结新经验，创新归集手段进一步推动公积金的持续增长。继续加强归集基础管理工作，完善缴存信息档案建设；充分利用公积金综合管理系统，实现动态归集管理，继续深入落实归集管理责任制，做到人人有目标，个个负责任。

（五）要扩大住房公积金的投入量，促进住房公积金的保值和增值。

    一是必须打破住房公积金区域、行业性封闭管理模式，实行全国住房公积金运营的一体化，扩大住房公积金的使用量；二是各地、市在留足本地区、本市职工住房公积金贷款的需求量后，其结存的住房公积金由国家住房公积金管理部门统一调度，并作为全国最大的住房公积金“资本家”，把住房公积金直接投入开放性的投资基金市场，结合其自由申购、赎回的特点，以基金资产净值作为申购和赎回价格的主要依据，保证住房公积金的流动性、安全性和保值、增值性；三是可以采取间接的方式，按市场化竞争招标的方式，选择业绩稳定、费用率低、诚信程度高的专业性基金投资公司，委托其负责运作；四是必须根据国家税务总局《关于住房公积金管理中心有关税收政策的通知》（财税字[2000]97号）文件的精神，给予一定的优惠政策，对住房公积金的投资额收益、佣金、印花税等予以减收或免收。

(本文作者：南阳市住房公积金管理中心主任 冯文胜 )